编者按
《规划环境影响评价条例》(以下简称《条例》)于2009年10月1日起正式实施。
《条例》是对2002年颁布的《环境影响评价法》的重要补充与完善，它不仅解决了规划环评具体操作依据的问题，而且将环境影响评价和分析纳入政府决策的程序中，成为政府决策的制度抓手。
如何推进《条例》的实施？《条例》需要哪些制度保障？本报记者特就这些问题对有关专家进行了采访，以飨读者。
让更多人参与到《条例》宣传贯彻中
◆中国环境报 记者陈媛媛
“《条例》实施后，我们应避免盲目乐观和不切实际过分夸大规划环评作用这两种不利于正确理解和科学实施《条例》的倾向，在科学宣传《条例》内容的基础上严格执行相关规定。”本报记者近日就《条例》实施采访北京师范大学环境学院教授李巍时，他提出了上述看法。
准确理解和把握《条例》
《条例》颁布实施后，社会各界对规划环评的期望值非常高。李巍认为，我国目前仍是一个发展中的大国，不同地区处于不同的发展阶段，对发展的需求和环保的认识水平有差异，对落实科学发展观有不同的理解和做法。因此，在当前阶段，对《条例》规定的理解容易产生差异甚至会出现错误的认识。加强《条例》的宣传和培训，是正确贯彻实施《条例》的首要工作和关键。
李巍强调，目前全国都在“保增长、调结构”，各地特别是中西部地区发展愿望非常迫切，如何让《条例》的实施和促进地方经济发展相协调是规划环评在地方能否顺利开展和加强的一个关键。对此，我们要采取各种有效手段，使地方政府领导和主要管理部门对《条例》实施的意义和必要性有一个准确、全面、深刻的认识。同时，环境保护部也应加大协调力度，对一些地方上已经存在和可能出现的影响《条例》实施的做法、规定和潜规则，在充分调查、研究的基础上应给予曝光和整顿，并采取必要的手段要求消除或取缔。
对于培训范围和人员构成，李巍认为，《条例》的宣传贯彻工作不应只包括环保部门，还应更多地面向相关部门，特别是经济、规划部门，如发改委、经贸委、城建、国土、农业、林业、渔业等开展规划环评所涉及的政府部门；受训人员构成应从政府的高级管理人员到基层执行人员，其中，受训环评人员不应只包括环境科研院所和环评公司的工作人员，还应有可以编制规划环评文件的设计单位、规划单位的管理和设计人员。
按照《条例》规定，县级政府组织编制的规划不属于必须进行环评的范围，而县域经济发展在我们国家地位越来越重要。他认为，在宣传贯彻时应该把县级管理和环评人员也包括进来。
审查不应套用项目环评模式
“目前，一些地方仍然按照项目环评的模式，来评估、审查和管理规划环评，这不利于《条例》的实施。”李巍说，《条例》要求我们改变按传统建设项目环评审批规划环评的做法，应将规划环评上升到决策层面，协调运用规划编制和环评的思路和方法，从促进经济发展和环境保护综合决策的角度来执行审查任务，使规划环评沿着正确的方向发展。同时，应加强规划环评的研究，借助科研的手段和外部的经验，内外结合来促进《条例》的深入实施。
“未来我国应加大规划环评在应对气候变化以及区域生物多样性保护方面的作用。”李巍说，我国应积极探索规划环评在应对国际热点环境问题和我国环境外交重点领域的工作模式和实用方法，为将来《条例》的拓展、完善和深化做出必要的理论、技术和经验准备。
李巍还特别强调，应通过探索、实践和研究，建立具有中国特色的、符合我国阶段性发展要求的规划环评公众参与模式和方法。
建立经济与环境捆绑式机制
◆中国环境报 记者张俊
《条例》有哪些突破和亮点？其顺利实施又需要建立哪些机制、制度、体系作为保障？刘鸿亮院士和曹凤中研究员接受了本报记者的专访。
将综合决策落到实处
刘鸿亮院士认为，《条例》的重要突破是使环境保护进入经济领域有法可依，把综合决策落到实处。“这一规定非常科学，符合国际上的普遍做法，是《条例》的一大亮点。”
刘鸿亮院士进一步解释说，《条例》涉及到国民经济的各领域，关系到各部门的核心利益，而且大多数部门的规划都属于其调整范畴。《条例》明确了制定规划环评的技术导则和技术规范的责任主体分别为国务院环保行政主管部门和行业主管部门。
刘鸿亮院士认为，由于规划环评的覆盖领域广、涉及范围大、时间跨度长，技术导则难以考虑到每个规划和行政层级的具体特点，行业主管部门可根据技术导则制定具体技术规范。指导性、原则性强的技术导则与可操作性强的技术规范相结合，可以更有效地指导规划环评的开展。
曹凤中研究员补充说，《条例》中一个很重要的条款就是“设区的市级以上人民政府审批的专项规划，在审批前由其环境保护主管部门召集有关部门代表和专家组成审查小组”；“省级以上人民政府有关部门审批的专项规划，其环境影响报告书的审查办法，由国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门制定”。
“经济部门的规划不能都由经济部门来审查，而应由能代表公众的第三方来审查。从目前国务院机构的架构来看，环保部门是最合适的公众代表。”曹凤中研究员说，此条款能有效避免过去在规划编制和审批中存在的自编自审问题。
刘鸿亮院士和曹凤中研究员认为，《条例》的其他亮点还包括:从源头预防环境污染和生态破坏、以规划环评优化发展、明确了“区域限批”的法律地位、明确了环保部门审查跟踪职责及完善了公众参与机制等。
树立经济与环境的融合观
就《条例》的实施需要哪些机制和制度保障这一问题，刘鸿亮院士认为，要解决经济与环境问题，首先应该树立经济与环境的融合观，必须要建立综合决策机制，即经济与环境捆绑式实施机制以及经济与环境的联动系统；其次，要建立问责制，明确地方领导对环境的首要责任制。
“《条例》能否得到顺利实施，关键在于地方政府的环境行为，所以建立有效的问责制非常必要。”曹凤中研究员说:“综观备受关注的几起问责事件，我们不难发现，问责范围存在一定的不确定性。而且，问责对象具体到何人，在党政领导、正副职、不同阶层的官员之间责任如何分配等，都带有一定的不可预期性。这种不可预期性又与权责不清相连。”
曹凤中研究员认为，目前“引咎辞职”尚未引入决策失误等领域。应当建立科学的问责机制，使问责成为官员做好日常工作的动力。
“问责制不能仅仅是自上而下的问责，而应当建立自下而上的监督机制。”刘鸿亮院士说，全国有数百万个可能发生事故的企业，仅靠自上而下去监督其日常生产是很难的，所以应该建立自下而上，也就是公民问责的制度。公民应当对一些公共事件、突发事件具有知情权，政府应该做到透明行政和公开行政。
将规划环评纳入政府考核
曹凤中研究员说，《条例》在公众参与方面虽然已经有了很大的进步，但还应提高群众的知情权、参与权、表达权、否决权和监督权，扩大政府决策的信息公开和披露范围。对涉及环境影响的项目和决策，公开征求广大群众和社会各方面的意见，支持民间环保组织的工作，以此来提高政府决策的公众认可度和社会接受度，有效遏制地方政府政绩冲动对环评新政的影响。
刘鸿亮院士说，规划环评这项工作能否取得实效，能否在改善环境、保护生态方面发挥应有的作用，地方政府的态度以及对待政绩的认识至关重要。因此，要改变目前的政绩评价机制，真正将规划环评纳入到政府考核、政绩评价、干部任用机制之中，对不重视环境和生态保护、不重视规划环评的，实行“一票否决”。
刘鸿亮院士说，要着重从人大制度建设层面上来保证问责制的正确实施，保证人大依法履行职能。如果没有公民积极主动参与的制度，一些体制与机制的根本性问题很难解决。
曹凤中研究员说，希望能将政策环评提到议事日程。许多案例说明，我国决策失误对环境的影响不能低估，只有开展政策环评才能从根本上解决源头控制问题。
强化规划环评的科技支撑
◆中国环境报 见习记者曹俊
在实践操作中应如何遵循《条例》要求，更好地贯彻实施《条例》？本报记者对井文涌教授进行了采访。
编制内容的明确为实践指明了方向
井文涌认为，《条例》对规划环评的编制内容做了明确的规定，这对规划环评的实践操作具有重要指导意义。
“《条例》明确规定了规划环评的编制要把握3个方面:对相关生态系统的整体影响；可能对环境和人群健康产生的长远影响；经济、社会与环境效益间以及当前利益与长远利益间的关系。这就为规划环评的开展指明了方向，是对实践最关键的指导。”井文涌说，“相关规定突出了规划环评应关注环境问题的宏观性、整体性、战略性和长远性，今后所有规划环评必须遵循《条例》规定的评价内容，这就规范了实践操作，并为实践提供了法律依据。”
“我参与过不少建设项目环评和规划环评的评审，明显地感觉到以往的一些规划环评难以脱离建设项目环评的影子，不少规划环评仅局限于对水、气、声等的简单量化评价，只是将建设项目的环评模式简单套用到规划环评中，并未从规划或决策的社会、经济、环境、资源等现状及其相互间的协调程度来进行综合评价，在评价内容上具有一定的局限性。”井文涌说。
“特别值得一提的是，《条例》要求对人体健康开展评价，以往的规划环评和建设项目环评很少甚至几乎没有关注健康问题。在当前我国环境污染事故的多发期，这项规定具有很强的现实意义，充分体现了与时俱进、以人为本的理念，在实践中必须特别重视。”井文涌很欣慰地说。
井文涌强调说:“对经济、社会与环境效益之间以及当前利益与长远利益之间的关系进行评价，即权衡利弊，在当前提倡科学发展、推进绿色经济的形势下，尤为重要。在发展和规划中权衡利弊是非常关键的，规划不产生影响是不可能的，但在规划时充分论证，就能在发展中予以控制，这也是科学发展的要义。”
急需为规划环评提供有力的科技支撑
据井文涌介绍，我国近几年不少从事规划环评研究的科研机构和学者转向承担具体项目，规划环评的理论方法研究相对滞后，难以满足目前大力推进的实践需求。
“《条例》要求的3方面内容的评价方法在我国是相对薄弱的，尤其是如何对健康的长远影响进行评价和利益权衡。若不能拿出科学的方法，那么规划环评可能难以摆脱建设项目环评的套路。”井文涌对目前的规划环评科研领域表现出担忧，“急需为规划环评提供有力的科技支撑。”
他建议，国家应该加强规划环评的科技支撑，加强规划环评的理论、方法和监测手段的科学研究，并应及时总结前几年的试点经验，以尽快为实践提供科学指导。
“从前几年我国的试点实践来看，试点探索是不错的方法。选择不同类型、不同地域的规划开展试点，目前也是好办法。”井文涌建议。
《条例》规定，环评文件由规划编制机关编制或委托环评技术机构编制。“由此可见，规划环评编制存在内部编制和外部编制两种方式。”井文涌对此表示担心，“规划编制机关熟悉本行业或产业的技术情况，有其优势，但可能难以避免评价有失偏颇的现象。最好请具备规划环评资质的单位与规划编制机关以及相关行业、产业专家组成综合评价小组来开展工作，这样一来，评价的客观性、公正性和科学性基本能得到保障。”
参与综合决策很好的切入点
“《条例》标志着环保决策和综合决策都进入了一个新阶段。”井文涌说，“以前，环保部门是站在各行业、各部门的门外进行监督，监督较困难；现在环保部门能迈进各部门、各行业的大门内从源头上开始监管，规划环评是一个重要的抓手。”
井文涌认为，环保部门通过规划环评参与综合决策可以体现在3个方面:发展质量协调性中的作用、发展格局的合理性布局和发展要素的协调性稳定，“规划环评是一个很好的切入点，其作用不可低估。”
“《条例》已颁布实施，接下来，环保部门应该积极争取各部门的配合，形成广泛的统一战线。”井文涌说:“比如综合规划的环评审查，就由政府组织，规划审批部门和环保部门综合参与，这就是一个很好的统一战线方式。”
《条例》要求，对环境有重大影响的规划实施后，规划编制机关应当及时组织跟踪评价。井文涌认为，跟踪评价的规定很好，只是“对环境有重大影响”难以界定，公众参与在这方面可能会发挥更大作用。“公众参与应成为执行《条例》的重要手段，环保部门应广泛发动公众力量，开展规划环评的跟踪评价和监督。”
明确责任让规划环评更有力
◆中国环境报 记者李成思
任景明研究员近日接受本报记者的采访，从战略环评研究者和实践者的角度对《条例》进行了解读。
明确规划环评的战略定位
任景明表示，《条例》的颁布实施确实是我国环境立法和环境管理事业的大事，意义非常重大。目前，战略环评是被“掐了头去了尾”，对于“政策”、“规划”和“计划”3个战略环评的对象，我们只评价“规划”，这也是各方博弈的结果。现在，我们在“政策”评价上还存在一些障碍，而“计划”大多和项目比较接近，所以最终选择承上启下的“规划”评价来推进战略环评。
任景明说，战略环评要关注战略问题，《条例》第八条很好地界定了规划环评的战略定位。第八条明确“规划实施可能对相关区域、流域、海域生态系统产生的整体影响”、“规划实施可能对环境和人群健康产生的长远影响”、“规划实施的经济效益、社会效益与环境效益之间以及当前利益与长远利益之间的关系”，这明显区别于一般建设项目环评关注常规的水、气、声、渣等单环境要素的影响。
他进一步解释，整体性影响指在大空间尺度上的整体、宏观影响。长远影响是指大时间尺度的影响。在规划环评中处理好经济效益、社会效益与环境效益之间以及当前利益与长远利益之间的关系，则体现了规划环评的战略性，回归了规划环评属于战略环评的属性。
“说到底，规划环评和所有的决策一样，都是围绕‘权衡’二字做文章。”任景明说，在我国现阶段，发展是第一要务，但是如何发展，发展需要付出多大代价，这就需要权衡经济、社会和环境之间的关系，包括与资源消耗的关系。这就是规划环评的核心与精髓。
形成无形的软约束
对于规划环评的效力，任景明说，关于规划环评结论及其审查意见的法律效力问题，《条例》基本沿袭了《环境影响评价法》的表述，但是增加了“规划审批机关对环境影响报告书结论以及审查意见不予采纳的，应当逐项就不予采纳的理由作出书面说明，并存档备查。有关单位、专家和公众可以申请查阅；但是，依法需要保密的除外”的条款，这无疑是对规划审批机关的“无形的软约束”。因为在公众里面，云集了各类专家学者，包括技术专家和法律专家。而如果对评价结论和审查意见不予采纳而理由不充分，说明得不合法、不合理、不科学，将面临众多专家学者和公众的质疑，说是“无形的软约束”一点也不为过。
任景明说，现实中，由于规划环评结论和审查没有强制约束力，一些地方在规划环评后随意更改规划的案例比比皆是。对于这个问题，《条例》第十四条也做出了规定，对已经批准的规划在实施范围、适用期限、规模、结构和布局等方面进行重大调整或者修订的，规划编制机关应当依照《条例》的规定重新或者补充进行环评。
任景明指出，《条例》还进一步明确了责任部分的内容。实践中很多时候环评的有效性与预期的差距较大，很重要的原因之一就是责任制的缺失，决策链上的每个主体都没有明确的责任约束，必然滋生一些寻租行为。
任景明说，《条例》除沿袭《环境影响评价法》规定了规划编制机关、规划审批机关的法律责任，还突出增加了审查小组及其专家、规划环评技术机构的相应责任。例如，《条例》三十三条规定，审查小组的专家在环境影响报告书审查中弄虚作假或者有失职行为，造成环境影响评价严重失实的，由设立专家库的环境保护主管部门取消其入选专家库的资格并予以公告；审查小组的部门代表有上述行为的，依法给予处分。
信息共享避免决策失误
任景明说，与《环境影响评价法》相比，《条例》增强了可操作性，细化了过去不清楚的规定。
谈到信息共享，任景明说，真实可靠的基础信息对于规划环评十分重要。目前，我们的环境信息化水平远远落后于我们的需求，实施的各类项目形成的科研成果、环境实验数据等信息不能实现有效的共享，形成了很多环境信息的孤岛。任景明认为，除决策失误造成的损失是最大的浪费外，信息不能充分共享造成的浪费是现实经济社会生活中的第二大浪费。
“《条例》对于信息公开的规定是一个亮点。”任景明说。《条例》第四条规定，国家建立规划环境影响评价信息共享制度。县级以上人民政府及其有关部门应当对规划环评所需资料实行信息共享。希望通过《条例》的正式实施能促进各级主管部门，摒弃部门之见，拆除信息共享的樊篱，减少信息浪费，自觉建设节约型社会。充分与完全的信息是一切正确决策的基础，信息共享是避免决策失误的前提和基础。充分与彻底的信息共享就是最大的节约。
任景明指出，公众参与是环评制度的亮点之一，近年来环评领域的公众参与也发挥了巨大的作用。现在《条例》除了第十三条规定了公众参与的形式、重大意见分歧的救济途径以及对公众参与意见采纳与否的说明要求，还在第六条规定，任何单位和个人对违反《条例》规定的行为或者对规划实施过程中产生的重大不良环境影响，有权向规划审批机关、规划编制机关或者环境保护主管部门举报。有关部门接到举报后，应当依法调查处理。
这样除了规定公众参与的具体形式和公众参与意见的采纳处理说明，还增强了公众举报各类违反《环境影响评价法》和《条例》的责任和对违法行为与主体的震慑。当然，前提是公众法律意识、环境意识觉醒、环评过程的公开透明和信息的充分共享。前者需要持续广泛的宣传，后者需要政府的自觉守法与真正落实执政为民的理念。
任景明期望，《条例》实施以后，决策者、管理者和从业者能充分地尊重经济规律和自然规律，将人群健康和长远环境影响作为推进规划环评的出发点，以贯彻落实《条例》，扎实推动经济、社会与环境的全面协调可持续发展。